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    电梯是人们日常生活出行不可或缺的一种垂直升降交通工具，电梯质量安全也日益成为社会最为敏感的神经之一。原有的电梯监管体制中，电梯的设计、制造、安装、维修、改造、报废等所有环节均要经过政府的行政许可，尤其是在电梯的使用环节，每一部电梯都要经过政府所属检验机构的定期检验，其结果作为电梯是否能够投入使用的依据，政府实际上成为保障电梯各个环节安全的“保姆”，从而使得制造、维保、所有人或使用单位等主体在各个环节上的安全责任得不到有效落实。面对不断发生的电梯安全事件，人们习惯地希望政府加强对于电梯安全的监管，然而有限的政府监管力量面对数量庞大的电梯，其力量显然是不对称的，如何让有限的政府投入实现最有效的监管一直是电梯以及整个质量监管的根本性难题。广东电梯安全监管体制改革（以下简称“广东电梯改革”）却突破了这一难题，通过质量主体权利的界定，构建起各个主体共同参与电梯安全治理的新机制，第一次走出了质量领域“越监管越不安全”的魔咒，为全国的质量监管体制改革树立了一个良好的制度样板。
    将广东电梯改革作为“中国好质量奖”质量公共服务奖提名的理由是：在一个荆棘丛生的改革时代，广东用电梯改革验证了最基本的质量发展规律，那就是给市场主体以质量权利，发挥市场对于质量发展的决定性作用，让质量的权利能够像一根杠杆撬动市场主体创造“好质量”的无穷动力。
    一、广东电梯改革的做法与成就
    广东电梯改革的核心是改革政府对于电梯全流程、全覆盖、把关式的安全监管模式，确立电梯使用管理权者对于电梯管理的完整权利，进而确定其对于电梯安全的首负责任，建立起市场对电梯安全起决定性作用的新机制。2012年4月广东省质监局制定了《广东省电梯安全监管改革方案》，2012年5月经国家质检总局和广东省政府批复同意，该方案在广州、东莞先行先试，国务院副总理时任省委书记汪洋、省长朱小丹等领导相继对电梯改革做出了重要指示。电梯改革的主要内容是“明确一个责任，实施两项改革，建立两个制度”。明确一个责任就是明确电梯使用管理权者的首负责任，实施两项改革是指建立以电梯制造单位为维保主体的改革以及电梯检验体制模式的改革，建立两个制度是指建立电梯安全责任保险制度和电梯维修改造资金落实的制度。2014年5月广东省人民政府发布了《广东省电梯安全监管体制改革方案》，在全省推广。改革实施以后，电梯使用管理权者确权率为92.9%，电梯制造企业或其代理商提供维保服务的比例从8%提高到44.3%，电梯投保率为66.2%。改革后未发生一起由于电梯事故引起的受害人到政府部门上访的事件，媒体对电梯安全的报道也从对政府监管部门的“问责”，转变为对电梯使用管理权者的关注，政府的社会公信力得到了提升。
    衡量改革是否成功的根本标准在于能否为社会带来实实在在的利益，广东的电梯监管改革，取得了巨大的社会效益：全省万台电梯事故率从2012年的0.17%下降为2013年的0.13%，到了2014年进一步下降为0.04%。广东省的电梯数量占全国的六分之一，而电梯事故仅占全国的三十分之一，其风险控制达到了发达国家的平均水平。全国每天约有2亿人使用电梯，据此测算电梯改革可使得广东全省至少3000万以上乘坐电梯的人安全风险降低70%以上。广东电梯改革在全国形成了质量监管改革的良好示范，国家质检总局于2013年3月在东莞召开电梯安全监管改革现场会，全国25个省区市先后来广东学习电梯改革经验，2014年5月广东省委书记胡春华、国务委员王勇视察广东省质监局时对广东电梯改革给予充分肯定和高度评价。广东电梯改革时间短、成效快，具有很强的示范性与可复制性，是我国改革过程中一颗闪亮的新星。
    二、广东电梯改革的制度创新——政府让权驱动市场主体确权
    质量的核心就是要明确市场主体的责任。责任要能够落实，必须要以一定的权利为前提，权利最为重要方面的就是市场主体的自由选择权。只要认识到质量的责任主体就是市场中质量的供给者和需求者，明确市场主体市场选择的权利，就能够抓住质量安全的“牛鼻子”。广东电梯改革从头绪复杂的电梯责任体系中理出了电梯安全的首负责任者——使用管理权者，进而落实了电梯制造企业对电梯维保质量负第一责任、社会定检单位对电梯检验质量负第一责任、保险公司分担事后责任风险的完整的责任链条。通过权责对等使得市场主体激励约束相容，以权利的激活明确责任的落实，这就是广东电梯改革的核心制度创新。
    （一）创新了电梯使用管理权者首负责任的制度构架
    电梯安全涉及到设计、制造、安装、维保、改造、检验、日常管理等多个环节，责任链条较长，技术程序复杂，依靠政府单一的监管无法实现对每一个环节的安全风险控制。而要在法律上明确电梯质量安全在不同环节上的责任，其交易成本非常高，容易导致主体责任 “虚置”。在电梯的安全风险中，由维保质量不高导致的电梯安全事故高达70%以上，而出现这一问题的根本原因在于电梯的管理者对于电梯安全管理的权利缺失。改革前，由于政府对电梯全流程、全覆盖式的监管，使政府实际上成为了保障电梯安全的“保姆”。在电梯上张贴政府部门审核的“安全检验合格”标志，给社会公众造成电梯安全可由政府担保的误解，让电梯安全的责任实际上主要转移到了政府身上。因此，电梯所有者或管理者趋向于选择“质次价低”的维保服务，最终使得整个电梯维保市场恶性竞争，维保市场上“劣币驱逐良币”现象较为普遍。明确电梯的真正责任主体，成为电梯安全监管改革首当其冲的任务。
    电梯到底该由谁承担责任，责任的体系该如何设计，又是另一个难题。广东创造性地提出了使用管理权者这一主体来承担起电梯安全的首负责任。所谓电梯的使用管理权者，一般是电梯的所有权人，也可由所有权人通过委托或授权的方式确定物业服务单位或其他单位为电梯的使用管理权者，明确使用管理权是与电梯使用者构成直接的利益关系的主体。因而电梯改革第一个步骤就是电梯使用管理权者的确权，通过格式化的合同明确电梯使用管理权人，截止目前广东已明确使用管者的比例为92.9%，绝大多数电梯有了首负责任的主体。电梯使用管理权者对电梯安全首负责任的确立，使得电梯使用者与使用管理权者之间的关系更加明确，一旦出现电梯事故，电梯使用者可首先向使用管理权者提出民事赔偿请求，至于事故产生的原因是来自于制造、安装、检验还是维保等环节，则应由使用管理权者与其他利益相关方后续进行协商解决。这一责任体系的确立，使得真正能够承担电梯安全责任的主体——使用管理权者产生了提升电梯安全的压力，使用者能够直接与使用管理权者进行博弈，对其形成直接的约束。
    广东电梯改革的设计者认识到，电梯使用管理权者责任确定的前提，是对于其所管理的电梯具有充分的权利。改革前，由于政府的监督检验与定期检验合一，他们同时需要向政府的监督检验付费，使用管理权者与其他利益主体之间的权利关系变得模糊化。随着首负责任的确定，电梯的使用管理权者将被赋予一系列的市场权利，他们有权自由地选择电梯的制造与维保企业，有权向检验、制造、维保等主体进行信息收集与责任追究，有权选择不同的电梯保险方案，随着电梯检验市场社会化，他们还有权选择不同的定期检验单位。
    电梯使用者与使用管理权者这种权利义务关系的确立，使得原来受害者依靠政府部门的行政处罚的间接约束为主，转变为法律规定的民事索赔的直接约束，对消费者的赔偿是以实际造成的损失为准，并没有上限，从而对电梯的使用管理权者形成了更强、更硬的约束。
    （二）电梯定期检验与监督检验的分离让使用管理权者的首负责任明晰化
    原有的电梯安全责任不明确的主要原因在于电梯“从生到死”的各个环节均有政府的审批与监管，包括设计、制造、安装、改造、检验、维保、报废等环节均需要政府的行政许可。尤其是在电梯检验环节定期检验与监督检验不分，使得电梯所有者或管理者以政府的“安全检验合格”作为电梯是否安全的依据，一个理性的经济人不会再对政府已经做出安全检验合格结论的电梯再花更大的成本去管理，从而使得电梯使用者或管理者的责任无法落实到位。基于这一问题，改革明确提出电梯的定期检验属于社会技术服务的性质，电梯使用管理权者通过市场购买的方式获得服务，因而双方可就检验的服务应达到的标准，以及检验服务的收费进行谈判，其实质是一种市场的契约关系，电梯检验单位收费以后就要承担技术检验的责任。政府的监督检验属于政府公共服务的性质其目的是为了防止电梯安全的系统性风险，惩罚履行责任不到位的行为，政府的监督检验结果并不能作为电梯安全与否的依据，而只能是作为政府监督的依据。换言之，政府为实现监管需要而实施的对电梯强制性监督检验不再“为电梯的安全使用背书”。
    改革后的广东电梯监督检验，在具体操作上由全省统一组织各不同地市的特种设备检验机构交叉进行。政府对电梯的抽查检验数量约为总数量的30%，2013与2014年广东省财政每年投入约3000万元用于电梯监督检验的公共支出，从机制上保障了检验的公正性与独立性，政府从电梯检验责任中退出，由具体实施检验业务的机构来承担电梯技术检验的第一责任。由于电梯使用管理权者对于电梯安全负首要责任，他们自然会选取信誉好、检验能力高的企业来为其提供服务。监督检验与定期检验的分离，也就改变了政府对电梯各个环节把关式的安全审批或检验，使用管理权者原来“虚置”的主体责任得以明晰化。
    （三）建立电梯安全责任风险市场经分担的机制来保障首负责任的落实
    广东电梯改革的另一个重要制度创新在于引入了保险机制来对电梯安全风险进行有效的控制，并对电梯事故造成的损失形成社会救助机制。质量安全是一个复杂的系统，质量的任何领域都不能做到绝对的安全，能够被控制的只能是安全的风险，通过安全风险的降低来减少电梯事故发生的概率。在市场经济中降低风险最为有效的方法就是保险机制。电梯改革方案中，一部电梯一年的保险费用约为100元，可赔付的金额最高可达100万元。保险机制的引入，实现了对电梯监管的两大功能：一是风险分散功能，由于电梯事故发率绝对数量较低，但一旦发生事故可能导致的赔偿金额较大，使用管理权者可以投入较低的保费享受较高的赔付金额，能够实现风险的分担，保险公司可对受害人进行垫付形成更及时的救助；另一方面在一个完全竞争的保险市场上，保险公司需要评估每一部电梯的风险（包括使用年限、电梯类型、场所等）以确定保费的高低，风险较高的电梯其所支付的保费也就相应上涨，如果没有一家保险公司愿意为一部电梯投保实际上也就披露了这部电梯极高的风险性，让电梯安全风险能够得到更加准确的披露。最新推出的广东电梯安全责任保险示范项目，扩大了保险的受益范围、浮动费率的条款、赔偿金额变为“约定赔偿”等条款，使得保险的风险发现与社会救助功能得到更加充分的发挥。
    （四）电梯制造与维保责任的整合提高了维保责任的确定性
    由于维保是电梯安全风险最为集中的环节，使用管理权者首负责任的落实，还需要明确在电梯维保这一关键环节上的责任主体。产品质量安全的主体应是生产该产品的企业，因而电梯的产品安全责任主体就应该是电梯的制造厂商。电梯作为一种特殊的产品，其质量安全状况不仅涉及到设计、制造、安装、改造等环节，更主要还是由电梯的日常维护保养决定的，维保所带来的安全责任是电梯制造厂商责任的延续，电梯维保服务与制造厂商的脱离容易导致电梯的产品责任不清。改革前电梯维保主要由电梯制造企业以外的公司来维保，既有具备单独维修资质的专业电梯维保公司，也有物业管理公司下设的电梯维保部门。虽然电梯制造企业以外的维保企业提供服务也需要通过政府的许可，但是这种许可并不能保证获得资质的维保企业有足够的激励提供高质量的维保服务。因为与电梯制造厂商相比，他们对电梯的了解程度以及配件的供应能力显然相对不足，更为重要的是，在电梯事故中要明确区分是制造环节还是维保环节的责任并不是那么容易，因而使得维保企业没有足够的激励去提供更高的维保服务，还在激烈的市场竞争中依靠压低价格来获得维保市场，高质量的维保企业难以生存。
    改革方案提出鼓励由主要电梯制造企业来对电梯提供后续维保服务，或者由电梯制造厂商来授权第三方专业的维保公司来为其电梯提供维保服务，双方形成代理关系。政府并不能强制要求使用管理权者选择电梯制造企业提供的维保服务，因而只能通过相应的制度来引导。作为配套的制度安排，改革方案提出使用管理权者选择未经制造企业授权的维保公司从事电梯维保时，电梯维保质量由签约维保公司负责，制造单位对因维保不当造成的电梯损害、安全隐患和事故不承担相应责任。同时还规定获得电梯制造企业授权或委托的电梯维保企业无需再从政府部门获得许可，只需要在相关部门备案后即可以开展维保业务，电梯制造企业在获得这一权利的同时就需要承担起对电梯维保质量的首负责任。在这一制度安排下，对于电梯使用管理权者来说，如果没有选择电梯制造企业的维保服务其风险可能更大，因而为了尽可能规避电梯维保环节的风险，他们将从原来选择质次价低的维保服务转而更倾向于选择电梯制造企业的维保服务；对于电梯制造企业来说，后续维保责任与制造设计的责任实际上被连结在一起，使他们也具有提供更高质量维保服务的激励。随着电梯制造企业不断地进入到电梯维保环节，原有的在不同环节之间的信息不对称性也趋于下降，电梯维保市场上“劣币驱逐良币”不良竞争状态得到有效改善。
    综合以上分析，可将广东电梯改革的主要创新用图1来表示。从现象来看，广东电梯改革的起点是责任的确定，但从理论上看，责任的确定却是最终的结果，要使两个最为重要的责任真正得到落实——使用管理权者的首负责任与电梯制造企业的维保责任，就需要让他们有充分而完整的质量权利，进一步地要实现这一权利又必须要对现有的质量管理体制进行改变。赋予市场主体完整权利的两项核心改革内容是政府从定期检验中退出，以及政府将电梯设计、制造、安装、维保的行政许可合一，并允许电梯制造企业对其生产的电梯维保资质进行认定。因而，改革的完整逻辑是，政府的主动改革推动市场主体质量权利的确定，进而促进了市场主体责任的落实。

    三、广东电梯改革的价值——开创一个赋予市场主体质量权利的改革时代
    发挥市场对于资源配置的决定性作用已成为我国改革的总方向，发挥市场对于质量发展的决定作用也应成为我国质量治理改革的理论前提。然而，改革总是“知易行难”，如何发挥市场对于质量治理的决定性作用在现实中的成功范例并不多见。广东电梯改革的最大价值在于告诉改革者们，必须对市场保持充分的敬畏之心，给市场主体以自由选择的权利，将能够释放出极大的质量进步的活力。
    （一）发挥市场对质量的决定性作用核心是要确定质量主体权利
我国改革的历史不断地证明制度正确是一切改革的核心，而制度的核心就是产权，产权是不可分割的一组权利，包括了对物的所有权、使用权、收益权、转让权等多项权利，完整的产权是市场经济有效运行的制度前提。广东电梯改革体现了不断完善市场主体产权的制度努力。电梯安全责任不清的背后是主体权利的缺失，由于没有首负责任者，消费者（电梯使用者）获得民事赔偿的权利无法落实到位；电梯的所有者或管理者没有自我选择优质的检验、维保等服务，自然也就不愿承担电梯的安全责任。同时，消费者与电梯的使用管理权者之间的力量往往是不对等的，使得使用管理权者往往无法真正履行其职责，因而需要政府通过立法的手段将这种首负责任加以明确。广东电梯改革就是改革所有不利于市场主体形成完整产权的制度障碍，确定各个市场主体公平的质量权利。
    电梯改革首先是“确权”，然后才能“定责”，只有明确了电梯有一个确定性的使用管理权人，其对于电梯的管理具有充分的市场选择权，才能够确定其首负责任的地位。以首负责任为起点，进而确定电梯检验单位的技术检验责任以及电梯制造企业对于设计安装制造维保等环节的一体化责任，同时引入保险来为这些责任的落实提供外部保障。责任确定降低了交易成本，没有明确的责任主体必然导致责任链条不清晰以及各个环节的责任主体不明确，进而导致过高的交易成本。
    一项改革作为一种制度变迁要能够实现，不仅在于更低的交易成本，还要使得改革的总收益大于总成本。电梯改革让各个主体均获得改善：对于使用管理单位来说，能够通过选择不同的电梯制造厂商以及定期检验服务来降低电梯运行风险，同时还可以用保险来分担事故风险的损失，权利与责任是对等的；对于电梯制造企业来说，需要承担起对其电梯从设计、制造、安装，到维保等多个环节的责任，其可以在市场竞争的市场上与使用管理权者谈判获得合理的维保价格，他们能够较为稳定地获得电梯维保市场，电梯维保市场上的“劣币驱逐良币”现象逐渐改善，可提高服务环节的增值收益；对于具体负责监管电梯安全的政府部门来说，通过定期检验与监督检验的分离，政府从过重的电梯安全责任中解脱出来，转而承担监督式检验的宏观管理职能，极大地降低了其工作的风险；对于电梯使用者来说，他们乘坐的电梯有了更为安全的保障，且出现事故后的救助更为及时。
    广东电梯改革所体现最为重要的规律就是：质量并不是政府监管出来的，而是市场主体选择出来的，给市场以自由选择的权利，就能够创造出好质量。
    （二）质量主体权利界定的关键是政府的主动改革
    政府既是改革者，又是被改革者，正如李克强总理所说“改革就是拿刀割自己的肉”，要推动改革就必须对政府的传统制度安排进行调整。在广东电梯改革中，要使得使用管理权者能够承担起电梯安全的首负责任，就必须使得政府从电梯的市场责任体系中充分退出，使得质量的需求者对质量供给者的责任追究从原有的通过行政部门介入的间接方式，转变为通过司法程序索赔的直接方式。这种“从罚到赔”的责任追究体系是落实质量需求者主体权利的根本前提，体现了质量安全责任体系的一般性规律，从罚到赔的转变，能够对质量供给主体形成足够的威慑。在电梯检验领域，广东电梯改革明确提出电梯的法定检验是社会技术服务，应由社会第三方来提供服务并承担相应责任，政府不再对所有的电梯进行检验，将电梯的技术检验责任让渡给社会第三方的检验机构；其次是对电梯行政许可项目的精简，取消了电梯安装、改造、维修单独的许可，将其合并到电梯制造一个许可中，获得电梯制造企业认证的维保企业将不再由政府来进行许可，可以直接进入市场提供维保服务，使得电梯制造企业对于设计、安装、改造、维保承担一体化责任，对于维保的第一责任也得到了确立。政府在市场与社会领域的退出，使得各个质量主体的市场权利得到了应有的发挥。质量监管体制的改革涉及到利益的调整，当由于一部分人的短期利益受到影响而使得改革进程裹足不前时，就需要借助于政府的力量来推动，通过公共投入和制度设计来弥补由于改革带来的利益损失，这是政府在改革中应发挥的最为重要角色。
    广东电梯改革所体现的另一个规律是：改革作为一个典型的集体行动，只要有任何一方的阻挠就不能推进，政府是消除这种阻挠推进改革的中坚力量。
    （三）改革的主要路径是使政府从“运动员”转变为“裁判员”
    市场经济的发展规则至关重要，而要使得规则做到对每一个参与竞争的主体是公平的，就必须让制定规则的人不能参与市场利益的分享，政府作为规则的制定者只能当“裁判员”而不能当“运动员”。改革前政府对于其提供的检验服务要向被检对象收费，使得监督与检验合而为一，事实上代使用管理权者承担了电梯安全责任，但政府又不可能对所有电梯承担技术检验上的安全责任。改革以后，政府从社会技术服务这一具有私人产品性质的领域中退出，转而对企业实行监督式的检验。实现了从“运动员”向“裁判员”的转变。裁判员要履行好职责，除了在私人产品退出以外，还需要提供必要的公共产品，最重要的公共产品就是保障市场良好运行规则的制定。在广东电梯改革中，政府制定了一系列的规则来保障市场的健康运行，如在维保制度上，规定电梯维保主要由电梯制造企业或其指定代理商来提供，维保质量由制造企业负第一责任，如果电梯的使用管理权者未选择电梯制造企业或指定代理维保企业提供的维保服务，那么制造企业不承担事故责任，明确了维保责任，也极大降低了使用管理权者选择质次价低维保服务的内在激励；再如通过协调将电梯的维保纳入到住房维修基金的范畴，解决了电梯维保费用不足的难题。政府所采取的这些措施，有一个共同的特点，那就是政府只制定规则，而不参与具体的质量管理行为。作为“裁判员”的政府是质量治理的发动者，规则的制定者和质量行为的监督者。要真正推动改革，既需要有智慧，更需要有勇气，广东电梯改革做到了！
    广东电梯改革证明了：市场主体的权利界定是改革成功的基本经验，政府界定权利、市场主体履行权利，是有效的质量治理模式。一方面，权利的界定需要通过政府的制度设计与主动的改革，给市场主体以充分而完整的质量权利，保护处于弱势地位的市场主体；另一方面，市场主体通过其权利不受约束地行使，实现质量竞争中的“良币驱逐劣币”的结果，让市场机制成为质量发展的根本动力。